力爭2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實現(xiàn)碳中和，是我國基于推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求做出的重大戰(zhàn)略決策。實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和是一場硬仗，也是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革，時間緊、任務(wù)重，亟須健全系統(tǒng)、科學(xué)、高效的管控體系作為強(qiáng)有力的支撐。

從我國溫室氣體排放管控體系現(xiàn)狀來看，碳排放強(qiáng)度管控模式取得顯著成效。截至2020年，我國單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度較2005年降低約48.4%，提前超額完成目標(biāo)任務(wù)。在試點(diǎn)碳市場及監(jiān)測—報告—核查（MRV）制度基礎(chǔ)上，以《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》為核心，以配額總量設(shè)定與分配實施方案、核算方法與報告指南、排放報告核查指南等為技術(shù)支撐的制度體系已經(jīng)形成。

為溫室氣體排放管控體系面臨的困難尋找解決方案

筆者研究認(rèn)為，當(dāng)前我國溫室氣體排放管控體系還面臨兩方面困難。

一是溫室氣體經(jīng)濟(jì)管理手段尚不完善，行政管理手段不足。一方面，作為經(jīng)濟(jì)管理手段的碳排放總量控制制度尚未建立完成，無法全面穩(wěn)健推動全國碳市場的建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)及減碳目標(biāo)實現(xiàn)。另一方面，當(dāng)前碳排放強(qiáng)度和基于碳排放權(quán)交易的管控體系屬于經(jīng)濟(jì)管理范疇，主要以市場經(jīng)濟(jì)手段為主，缺乏必要的法律和行政管理手段。

二是未充分利用已有生態(tài)環(huán)境制度體系優(yōu)勢。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)建立的環(huán)評—許可—執(zhí)法的固定污染源全鏈條管控體系已經(jīng)相對成熟，與當(dāng)前溫室氣體管控對象基本吻合，管控內(nèi)容大量重復(fù)。但是，目前兩套體系沒有全面整合銜接，未形成完整的制度合力，無法最大程度實現(xiàn)減污降碳協(xié)同。

對此，筆者認(rèn)為，在已有的生態(tài)環(huán)境制度體系下，協(xié)同管控溫室氣體已具備較好的基礎(chǔ)。

一是管理對象同源。溫室氣體和常規(guī)大氣污染物的排放源具有同源性，環(huán)評—許可—執(zhí)法管理和溫室氣體管控基本需求也是一致的。將環(huán)評—許可—執(zhí)法作為溫室氣體管控體系的重要組成部分可以大大強(qiáng)化行政管理力度，提高政策實施和環(huán)境管理效能，有力推動碳減排要求的落地，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效。

二是管理內(nèi)容一致。環(huán)評和溫室氣體管控在管理內(nèi)容方面存在一致性，管理要求通過排污許可證落地，通過對持證單位的執(zhí)法監(jiān)測、核查管理臺賬等手段，核實執(zhí)行報告和排放數(shù)據(jù)的真實性，對不按證排污等情形進(jìn)行處罰。而溫室氣體的監(jiān)測—報告—核查（MRV）制度要求參與碳交易的企業(yè)對涉及溫室氣體排放的能源消耗和工藝過程進(jìn)行監(jiān)測和報告，并進(jìn)行定期審核或評估。將環(huán)評—許可—執(zhí)法作為溫室氣體管控體系的重要組成部分，可以大大降低溫室氣體管理的行政成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

三是技術(shù)要求同根。環(huán)評體系通過排放量核算與影響分析，提出預(yù)防措施和管理要求。排污許可體系以排放量為核心規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行期的污染排放行為。溫室氣體管控技術(shù)體系目前主要包括核算指南、報告指南、核查指南，也是通過核算溫室氣體排放量，提出減排措施及管理要求，與環(huán)評、許可技術(shù)體系設(shè)計思路同根。通過在環(huán)評技術(shù)體系中增加碳排放評價指南，在許可技術(shù)體系中增加碳排放許可規(guī)范通則，可以最小代價構(gòu)建系統(tǒng)、全面的溫室氣體管控體系，提高協(xié)同管控的科學(xué)性。

因此，應(yīng)著力構(gòu)建基于減污降碳協(xié)同的溫室氣體管控體系。

構(gòu)建基于減污降碳協(xié)同的溫室氣體管控體系的建議

為充分發(fā)揮以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度作用，亟須構(gòu)建基于減污降碳協(xié)同的溫室氣體管控體系，最大限度發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵和行政管理合力，全方位助力實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和。

首先，健全法律法規(guī)體系。一是加快出臺碳排放交易管理條例，研究制訂氣候變化法。確立碳排放總量控制、碳排放權(quán)交易等制度法律地位，明確碳排放總量控制的目標(biāo)、程序與規(guī)范要求，規(guī)范碳排放權(quán)交易市場行為。明確碳排放制度與其他法律法規(guī)規(guī)定的環(huán)評、許可、執(zhí)法、督查等制度的銜接思路，確立減污降碳協(xié)同管控技術(shù)體系，強(qiáng)化綠色金融在碳排放管控體系中的法律地位和作用。

二是開展環(huán)保法等相關(guān)法律法規(guī)修訂研究。修訂環(huán)保法、大氣法，進(jìn)一步加大溫室氣體與常規(guī)污染物的協(xié)同管控力度。修訂環(huán)評法，并開展排污許可管理條例修訂研究，明確將碳排放管理要求納入固定污染源環(huán)評—許可—執(zhí)法全過程管理體系。

其次，進(jìn)一步完善頂層設(shè)計。一是持續(xù)完善以碳排放權(quán)交易為主的經(jīng)濟(jì)管理體系。建立碳排放總量控制制度，科學(xué)測算碳排放總量上限，按區(qū)域和行業(yè)合理分解，并由碳市場配額予以承接。規(guī)范綠色金融制度，充分借鑒國際成功經(jīng)驗，基于碳市場設(shè)立碳金融體系，充分撬動全社會資本，在信貸、信托、融資等領(lǐng)域?qū)p碳措施提供最大限度經(jīng)濟(jì)支持。

二是將溫室氣體納入固定污染源行政管理體系。在“三線一單”編制過程中，將區(qū)域碳排放總量指標(biāo)分解落實到空間單元。在規(guī)劃環(huán)評階段，根據(jù)能源消耗和主要產(chǎn)品產(chǎn)能，估算規(guī)劃實施后的碳排放量，并與這一區(qū)域或行業(yè)碳排放總量指標(biāo)進(jìn)行比對。在項目環(huán)評階段，通過增加碳評章節(jié)，核算建設(shè)項目建成后的碳排放量，以等量替代或減量替代作為審批的前提條件，提出減污降碳具體措施，并開展技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證。在排污許可階段，新增污染源排污許可證全面承接項目環(huán)評提出的碳排放總量及減污降碳技術(shù)要求，現(xiàn)有污染源排污許可證增加碳排放總量及污染防治可行技術(shù)，并提出監(jiān)測記錄及報告要求，將碳配額及交易過程載入排污許可證，在執(zhí)行報告中增加碳排放量相關(guān)信息。在執(zhí)法監(jiān)管階段，通過核查監(jiān)測數(shù)據(jù)、環(huán)境管理臺賬、執(zhí)行報告等手段，檢查碳排放量等是否符合排污許可證要求，對未按要求開展碳排放臺賬記錄，或執(zhí)行報告中缺少碳排放內(nèi)容的，按《排污許可管理條例》予以處罰。

第三，強(qiáng)化技術(shù)支撐。一是完善經(jīng)濟(jì)管理技術(shù)體系。研究制定碳排放總量指標(biāo)核算及分配技術(shù)指南，規(guī)范碳排放總量指標(biāo)確定、考核流程及方法。按照碳市場分行業(yè)推進(jìn)總體安排，加快出臺行業(yè)配額分配方案、核算及報告指南等技術(shù)文件，優(yōu)化碳排放量核算方法。借鑒世界銀行環(huán)境、健康與安全指南體系，構(gòu)建綠色金融準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系，為碳信貸、碳信托、碳融資等提供依據(jù)。根據(jù)全生命周期碳排放管理理論，研究建立綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系。

二是建立碳排放行政管理技術(shù)體系。制訂出臺碳評指南，指導(dǎo)將碳排放納入項目環(huán)評。增加等量替代或減量替代等碳排放審批要求。排污許可技術(shù)規(guī)范增加碳排放許可規(guī)范通則，規(guī)范碳排放納入排污許可證的技術(shù)要求。研究制定碳排放執(zhí)法手冊，明確如何根據(jù)《排污許可管理條例》等法律法規(guī)開展碳排放執(zhí)法。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心

關(guān)鍵詞： 構(gòu)建 基于 協(xié)同 溫室