2021年第四季度民政統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有21322個鎮(zhèn)、8309個鄉(xiāng)、8925個街道、29071個社區(qū)服務(wù)中心。它們共同組成了自然災(zāi)害預(yù)警和響應(yīng)“最后一公里”的基礎(chǔ)力量。

國家自然災(zāi)害防治研究院科學技術(shù)委員會主任劉傳正認為，“當?shù)厝宿k當?shù)厥隆笔菍俚鼗芾淼母倔w現(xiàn)，是自然災(zāi)害預(yù)警應(yīng)對和應(yīng)急響應(yīng)成功的關(guān)鍵因素。自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警的目的，是為屬地正確預(yù)防應(yīng)對自然災(zāi)害提供科學依據(jù)。

預(yù)警決策如何作出？

(相關(guān)資料圖)

“運籌于帷幄之中，決勝于千里之外”是許多應(yīng)急決策者理想化的工作狀態(tài)?，F(xiàn)實中，他們面對的決策環(huán)境復(fù)雜多變，依托應(yīng)急指揮中心、會商研判和應(yīng)急預(yù)案等環(huán)節(jié)，預(yù)警決策或有規(guī)可循。

“‘一辦七組’著力解決‘轉(zhuǎn)移誰、誰組織、何時轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)到哪、如何管’五個問題，幫助涉險群眾安全轉(zhuǎn)移、平安度汛?！北本┦醒討c區(qū)大莊科鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長韓旭說。大莊科鄉(xiāng)位于延慶區(qū)東南山區(qū)，下轄29個村，四面環(huán)山，氣候獨特。該鄉(xiāng)以鄉(xiāng)黨委書記為總指揮、鄉(xiāng)長為執(zhí)行總指揮，成立“一辦七組”和29個防汛分指揮部，韓旭擔任應(yīng)急指揮辦公室主任，副主任由該鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境中心科長以及防汛的科室負責人擔任。七組分為轉(zhuǎn)移安置組、應(yīng)急搶險組、旅游安全組、地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)對組、綜合保障組、宣傳與輿情應(yīng)對組和紀檢監(jiān)察組。29個指揮部對應(yīng)29個村，每個村由村黨支部書記任指揮長，成員是村兩委干部和村民小組長。

提到應(yīng)急指揮部的決策標準，韓旭介紹，以降雨為例，分為藍、黃、橙、紅四個等級，出現(xiàn)藍色預(yù)警，大莊科鄉(xiāng)的帶班領(lǐng)導(dǎo)，包括防汛的主管及防汛辦的科室人員在鄉(xiāng)里指揮調(diào)度，村黨支部書記作為分指揮部領(lǐng)導(dǎo)，負責村里的防汛工作；出現(xiàn)黃色等級，在藍色等級基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)防指增加一名總指揮參與指揮降雨應(yīng)對工作；出現(xiàn)橙色預(yù)警，鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長都要靠前指揮，村一級的干部、應(yīng)急小分隊等全員備勤；出現(xiàn)紅色預(yù)警，在橙色的基礎(chǔ)上，全鄉(xiāng)備勤聽從區(qū)級指揮。

此外，預(yù)警監(jiān)測信息也是應(yīng)急指揮中心的決策依據(jù)之一。“茅坪場鎮(zhèn)曉坪水庫溢洪水深達警戒值，請立即組織下游群眾撤離?！苯衲?月24日21時，在湖北省遠安縣應(yīng)急指揮中心，遠安縣委書記湯明按照應(yīng)急預(yù)案果斷發(fā)出指令，曉坪水庫下游群眾開始有序撤離。

湖北省遠安縣位于鄂西山區(qū)向江漢平原過渡的丘陵地帶，下轄6鎮(zhèn)1鄉(xiāng)、117個村（居）。遠安縣應(yīng)急管理局政治部主任邱安南介紹，目前，遠安縣依托氣象、水文、水利等信息化平臺和公安、文旅等視頻監(jiān)控系統(tǒng)，已逐步構(gòu)建起較為完備的指揮調(diào)度體系。

當天18時26分，遠安縣氣象臺發(fā)布暴雨橙色預(yù)警。在縣應(yīng)急指揮中心，邱安南和遠安縣防汛辦主任余哲通過指揮平臺密切關(guān)注雨情及曉坪水庫水位變化情況，進行統(tǒng)一調(diào)度。余哲回憶道：“晚上9點左右，曉坪水庫站1小時降雨達到105毫米，超過該站有記錄以來的歷史極值，經(jīng)縣防汛抗旱指揮部綜合研判降雨趨勢及地面匯流情況，當即下達轉(zhuǎn)移指令。”

這個場景讓邱安南想起了2021年7月連續(xù)應(yīng)急值守15個小時的經(jīng)歷。當時遠安縣花林寺鎮(zhèn)遭遇短時強降雨，應(yīng)急指揮中心整合各職能部門信息資源，提供大量實時數(shù)據(jù)輔助決策，為化解突發(fā)自然災(zāi)害風險爭取了寶貴時間。有著十多年安全生產(chǎn)工作經(jīng)驗的他認為，防汛和安全生產(chǎn)工作很相似，越是危急時刻，各個部門越是要加強會商研判、通力協(xié)作。

近日，貴州省銅仁市降雨不斷。銅仁市應(yīng)急管理局局長鄭順恩介紹，收到銅仁市氣象部門有災(zāi)害性天氣的信息后，該局立即組織相關(guān)部門會商研判，并向基層相關(guān)責任人發(fā)布預(yù)警預(yù)報信息。如果遇到大范圍強降雨天氣，局里將會同氣象、水務(wù)等部門通過三大通訊運營商聯(lián)合向公眾發(fā)布預(yù)警信息。他說：“局里每季度都會召開一次安全風險分析研判會，針對每季度的安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害風險進行會商研判，全面落實安全風險防范措施，加強隱患排查治理。”

邱安南認為，自然災(zāi)害預(yù)警要想成功，既離不開有效的應(yīng)急指揮、科學的風險研判，又離不開精細的應(yīng)急預(yù)案。余哲介紹，按照今年更新的曉坪水庫度汛應(yīng)急預(yù)案規(guī)定，當溢洪水深達1.2米時，下游群眾必須迅速轉(zhuǎn)移。他說：“4月24日當晚，隨著溢洪水深不斷攀升，遠安縣應(yīng)急指揮中心緊急指揮茅坪場鎮(zhèn)、曉坪村以及三級應(yīng)急搶險救援隊隨時做好行動準備?！?/p>

“今年鄉(xiāng)里根據(jù)各轉(zhuǎn)移戶的情況設(shè)計了轉(zhuǎn)移路線圖，標明路線、距離、負責人、轉(zhuǎn)移地點等，還在汛前組織開展了轉(zhuǎn)移演練，讓百姓提前預(yù)習、演習、復(fù)習；到了汛期，大家再也不會手忙腳亂了?！北本┦醒討c區(qū)大莊科鄉(xiāng)東三岔村黨支部書記付景飛說。今年汛期，大莊科鄉(xiāng)以避險轉(zhuǎn)移為首要，制定印發(fā)了《防汛預(yù)案手冊》，細化防汛預(yù)案，更新危房險戶、地災(zāi)隱患統(tǒng)計表，發(fā)放防汛手冊，在一村一圖上標明避險點位、避險距離，形成“一圖一冊一表一預(yù)案”。

在一些情況緊急的場合，現(xiàn)場指揮決策往往更加高效。廣東省廣州市和苑社區(qū)黨支部書記林雪花介紹，今年6月9日突降暴雨，她接到網(wǎng)格員關(guān)于社區(qū)旁工棚存在坍塌的風險報告后，立即趕赴工棚處查看，發(fā)現(xiàn)雨勢湍急，不一會兒水已經(jīng)沒過了她的腳踝。

工棚有坍塌跡象，她趕緊聯(lián)系街道辦緊急下達轉(zhuǎn)移的指令。在最后一個工人轉(zhuǎn)移出去后，工棚里的水位已經(jīng)沒過林雪花的小腿。她笑著說：“社區(qū)活動范圍相對有限，遇到緊急的自然災(zāi)害險情，現(xiàn)場調(diào)度比較快速、有效?！庇袝r候，險情在兩處同時發(fā)生，林雪花便打開對講機，同步進行指揮調(diào)度。

轉(zhuǎn)移曉坪水庫下游群眾的過程中，遠安縣常務(wù)副縣長、縣防指副指揮長彭立明帶隊到現(xiàn)場支援指揮決策，最終安全轉(zhuǎn)移群眾329人，無人員傷亡。今年6月3日，貴州松桃苗族自治縣盤石鎮(zhèn)響水洞村發(fā)生滑坡需緊急轉(zhuǎn)移時，鄭順恩也立即帶隊趕往現(xiàn)場。他說：“做好自然災(zāi)害預(yù)測預(yù)警，加強科學監(jiān)測、會商研判是前提，抓好責任落實，迅速組織轉(zhuǎn)移受災(zāi)群眾是關(guān)鍵?！?/p>

基層如何回應(yīng)預(yù)警信息？

“最近剛更新了省、市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)四級預(yù)警責任人的名單，今年相關(guān)責任人達到了歷史新高的132萬人?！敝袊鴼庀缶诸A(yù)警中心主任曹之玉在講解氣象預(yù)警中的應(yīng)急責任人電話叫應(yīng)制度時說。他進一步介紹道：“叫應(yīng)制度不止是上級的預(yù)警呼叫，關(guān)鍵是基層的回應(yīng)，回應(yīng)不僅包括及時了解目前的最新預(yù)警情況，而且包括現(xiàn)階段如何響應(yīng)的回復(fù)。與此同時，借助村村響廣播系統(tǒng)，叫應(yīng)制度能夠有力疏通決策者和基層執(zhí)行者的通道，打通預(yù)警響應(yīng)‘最后一公里’。”

國家自然災(zāi)害防治研究院科學技術(shù)委員會委員王中根認為，自然災(zāi)害預(yù)警信息要定向發(fā)給相關(guān)人員，應(yīng)急管理中的叫應(yīng)制度能夠保障關(guān)鍵信息傳遞到責任人。他說：“因為很多險情大多發(fā)生在夜里、惡劣天氣中，因此必須確保相關(guān)責任人收到預(yù)警信息，并及時應(yīng)急響應(yīng)?！?/p>

近年來，四川省自貢市、安徽省安慶市等地積極探索叫應(yīng)制度。自貢市應(yīng)急管理指揮中心副主任焦平介紹，當極端災(zāi)害性天氣出現(xiàn)時，自貢市應(yīng)急管理局以自貢市應(yīng)急委的名義發(fā)出風險提示函，協(xié)調(diào)市級有關(guān)部門，調(diào)度各區(qū)縣應(yīng)急管理局，及時將預(yù)警信息傳遞至各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）。他說：“我們會對所有區(qū)縣、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進行電話值班抽查，確保帶班領(lǐng)導(dǎo)和值班人員在崗在位，確定他們收到了相關(guān)信息和工作要求文件，且迅速將風險提示傳遞到了基層一線。與此同時，市級有關(guān)部門、行業(yè)領(lǐng)域也會將預(yù)警信息發(fā)布至企業(yè)、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門等?！?/p>

“情況不好，得趕緊上報隱患點?！苯衲?月9日，自貢市富順縣代寺鎮(zhèn)災(zāi)害信息員潘燕美按自貢市、富順縣風險提示單的要求，在旭光村進行巡查時，發(fā)現(xiàn)龍市河受上游來水影響水位暴漲，河上二龍橋被枯竹木堵塞，距離二龍橋300米堰口石頭有垮塌跡象。

富順縣應(yīng)急管理局自然災(zāi)害救援和物資保障股負責人王喻文韜介紹道：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級接到預(yù)警信息后，我們會立即轉(zhuǎn)發(fā)到村一級。預(yù)警期間會不斷將基層的最新信息回傳給上級，回復(fù)上級的叫應(yīng)，并對重點村開展叫應(yīng)。如果預(yù)警級別較高，我們會前往現(xiàn)場，啟用村村響，并挨家挨戶通知做到雙保險?！?/p>

“當時下游有居民60多位，我們按照應(yīng)急預(yù)案，立即組織群眾進行有序轉(zhuǎn)移疏散?！备豁樋h代寺鎮(zhèn)黨委書記林利介紹，當時鎮(zhèn)、村先后接到了上級的暴雨預(yù)警，同時，正在村里巡查的災(zāi)害信息員潘燕美一行發(fā)現(xiàn)了橋面可能會垮塌的跡象。疏散后不到20分鐘，部分耕作地被洪水沖垮，旁邊高約20米的大樹被沖倒在河中。

自貢市應(yīng)急管理局減災(zāi)救災(zāi)物資保障科科長何春榮說：“5月9日那天，我們大約用了10分鐘時間將降雨預(yù)警信息從市級傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，并電話抽查對應(yīng)的準備工作。目前自貢市共有1427名災(zāi)害信息員，實行AB崗，改變了從前預(yù)警信息停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的局限，讓自然災(zāi)害預(yù)警工作深入到基層一線，跑完‘最后一公里’?！?/p>

“金湖村收到、前進村收到、文昌村收到……”6月24日，安徽省潛山市發(fā)布地質(zhì)災(zāi)害黃色預(yù)警。收到預(yù)警消息的黃泥鎮(zhèn)災(zāi)害信息員倪瓊林立即將該預(yù)警信息傳送給鎮(zhèn)、村網(wǎng)格員，網(wǎng)格員微信群中立刻響應(yīng)，下轄1個居委會、6個村積極回應(yīng)預(yù)警信息回復(fù)。

黃泥鎮(zhèn)金湖村黨支部書記韓專勝介紹，黃泥鎮(zhèn)啟用了群內(nèi)信息回復(fù)制，及時傳遞上級預(yù)警消息，方便村干部、5名網(wǎng)格員等相關(guān)責任人明確自身責任、擔起自身職責。這也是北京市延慶區(qū)大莊科鄉(xiāng)、湖北省遠安縣等地常用的群內(nèi)回復(fù)制，韓旭說：“大莊科鄉(xiāng)會根據(jù)降雨量及降雨等級，通過電話叫應(yīng)提醒包村干部、村干部，村里利用電話、微信、喇叭廣播、銅鑼、上門告知等方式將預(yù)警信息告知到戶到人，凡是電話未接通或信息未回復(fù)的，迅速組織人員上門告知提醒，確保預(yù)警信息叫應(yīng)形成閉環(huán)?！?/p>

接到預(yù)警信息后基層如何行動？

自然災(zāi)害預(yù)警信息、決策信息發(fā)出后，鄉(xiāng)村、城市社區(qū)等有關(guān)單位如何響應(yīng)并執(zhí)行，是防災(zāi)減災(zāi)工作的關(guān)鍵。各地結(jié)合實際情況，探索聯(lián)戶長、四級網(wǎng)格、包村到戶、創(chuàng)建綜合減災(zāi)社區(qū)等方式，不斷提升預(yù)警響應(yīng)能力。

近期，銅仁市應(yīng)急管理局正在組織災(zāi)害信息員學習響水洞村田如輝今年6月3日成功預(yù)警泥石流的經(jīng)驗。田如輝說：“災(zāi)害信息員、監(jiān)測員負責預(yù)警、實時監(jiān)測，村干部、網(wǎng)格長、聯(lián)戶長等負責應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動。那天收到上級轉(zhuǎn)移指令不久，大家就迅速分工行動，短時間內(nèi)就將村民安全轉(zhuǎn)移了?！?/p>

“聯(lián)戶長的作用很大，相當于一個村的組長。響水洞村發(fā)動黨員、干部、護林員等擔任聯(lián)戶長，一般聯(lián)戶長的家族有幾戶，他就管理幾戶。一個聯(lián)戶長大概負責8至10戶，可以做到小事不出聯(lián)戶、網(wǎng)格，大事不出中心?！表懰创妩h支部書記、村委會主任田周成說，響水洞村從2019年開始試行聯(lián)戶長制。2020年以來，貴州省結(jié)合實際情況，在實踐中探索總結(jié)出 “一中心一張網(wǎng)十聯(lián)戶”機制?！耙恢行摹敝告?zhèn)鄉(xiāng)（街道）村二級綜治中心，“一張網(wǎng)”指網(wǎng)格化服務(wù)管理，“十聯(lián)戶”指以十戶左右標準劃分聯(lián)防聯(lián)治服務(wù)單元。目前，響水洞村劃分出5個網(wǎng)格，共有28名聯(lián)戶長，響水洞村桃樹灣1組、2組共有7名聯(lián)戶長。

“我是從基層走出來的，深知基層工作在自然災(zāi)害預(yù)警中的重要性。在制度基礎(chǔ)上要把責任落實到位，基層的作用是非常關(guān)鍵的?！编嶍樁髡J為，銅仁市基層“五個一”應(yīng)急體系建設(shè)（即建設(shè)一個應(yīng)急管理中心、一個應(yīng)急指揮平臺、一支應(yīng)急救援隊伍、一個應(yīng)急指揮平臺、一個應(yīng)急物資儲備庫、一套應(yīng)急網(wǎng)格化系統(tǒng)）在近期的防汛救災(zāi)工作中發(fā)揮了作用，打通了基層應(yīng)急“最后一公里”。

在潛山市應(yīng)急管理局減災(zāi)科負責人彭迎貴的記憶中，2018年7月4日是潛山市汛期預(yù)警較為成功的一次，也是市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村聯(lián)動較為成功的案例。當時，天柱山鎮(zhèn)茶莊雨量站點一小時降水量達到161.3毫米，超歷史極值。預(yù)警平臺及時向天柱山等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級防汛包保責任人334人發(fā)布了強降雨預(yù)警通知。當晚10點，有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布地質(zhì)災(zāi)害橙色預(yù)警，隨即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村聯(lián)動，各級防汛責任人立即到崗到位，按照各自的防汛責任分工開展工作。620人轉(zhuǎn)移后不到3分鐘，G105國道九井河橋就被沖斷。

責任細化到鎮(zhèn)一級，則依托鎮(zhèn)、村、組、戶四級網(wǎng)格體系?！袄龃灞容^大，1000多戶村民住得比較分散。再加上村里上世紀80年代建的房子沒考慮安全因素，離山都很近，自然災(zāi)害預(yù)警發(fā)出時，四級網(wǎng)格員往往是離村民最近的可靠人?！睗撋绞悬S柏鎮(zhèn)昆侖村黨支部書記涂保安說，黃柏鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長、分管鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)等為一級網(wǎng)格員，包村干部、村書記為二級網(wǎng)格員，村干部為三級網(wǎng)格員，村民小組長、農(nóng)村黨員、老村干部等基層力量為四級網(wǎng)格員。

“收到黃色預(yù)警通知，請各位包戶干部立即開展人員轉(zhuǎn)移涉及地災(zāi)危險的22戶危房險戶，共38人?！比ツ?月中旬的一個晚上，北京市延慶區(qū)大莊科鄉(xiāng)東三岔村的書記付景飛接到預(yù)警等級改變后的通知，迅速對照應(yīng)急預(yù)案開展人員轉(zhuǎn)移，并將責任落實到人。

“根據(jù)預(yù)警等級的不同，鄉(xiāng)、村各級人員要在指定崗位上發(fā)揮各自的作用。包片領(lǐng)導(dǎo)、包村干部、村干部、網(wǎng)格員、信息員等都要各司其職。”大莊科鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長韓旭說。在他的記錄本上顯示，去年7月汛期的3次預(yù)警響應(yīng)轉(zhuǎn)移較為順利。

去年汛期情況最危險的雨夜，盡管轉(zhuǎn)移道路濕滑，大莊科鄉(xiāng)東三岔村村干部仍然堅守一線。付景飛回憶道：“那天晚上，我一邊安置轉(zhuǎn)移人員、分發(fā)應(yīng)急物資、解釋氣象等級和轉(zhuǎn)移的必要性、安撫老人，一邊向鄉(xiāng)里及時上報雨量、村民轉(zhuǎn)移等情況。越是在緊要關(guān)頭，村干部越是要擔起肩上的責任，凡事都要保持一顆平常心。”第二天，天剛蒙蒙亮，他便和鄉(xiāng)里的包村干部、村兩委干部一起對東三岔村的隱患點再次開展檢查。

轉(zhuǎn)移指令到達暴雨中心曉坪村后，遠安縣茅坪場鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)防指指揮長楊璜立即分派任務(wù)，安排第一組由村干部、兼任災(zāi)害信息員的方海兵等兩名村干部負責，通過微信群、廣播喇叭、手搖報警器等途徑向全村686戶發(fā)布暴雨轉(zhuǎn)移預(yù)警信息；第二組留守村委會，為轉(zhuǎn)移安置到此的群眾發(fā)放飲用水、食品等物資；第三組由茅坪場鎮(zhèn)聯(lián)合機關(guān)干部、派出所民警、鎮(zhèn)村應(yīng)急搶險隊等挨家逐戶組織轉(zhuǎn)移。

近來，廣州市迎來“龍舟水”天氣，給社區(qū)工作帶來極大的考驗。“‘龍舟水’一是急，二是難以預(yù)測?！睆V州市黃埔區(qū)應(yīng)急管理局自然協(xié)調(diào)處處長楊衛(wèi)權(quán)介紹，黃埔區(qū)城市內(nèi)澇、山體滑坡、臺風等自然災(zāi)害經(jīng)常發(fā)生。此外，黃埔區(qū)有15千米左右的珠江沿岸線，如果碰上珠江水暴漲的情況，很容易出現(xiàn)江水倒灌。

吸取了2020年5月22日暴雨導(dǎo)致黃埔區(qū)多個隧道被淹沒、車庫進水的教訓(xùn)，黃埔區(qū)應(yīng)急管理局一方面著手從技防上對城市自然災(zāi)害進行預(yù)警，另一方面加強基層社區(qū)的綜合防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，力爭打通自然災(zāi)害預(yù)警的“最后一公里”。黃埔區(qū)應(yīng)急管理局綜合減災(zāi)處處長韋蓮玲說：“2021年，我們投入了近300萬元開始基層社區(qū)綜合防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，未來3年將投入近2000萬元，以‘黨建引領(lǐng)主題化、社區(qū)減災(zāi)標準化、風險管理網(wǎng)格化、志愿服務(wù)常態(tài)化’的新模式，推進行政村（社區(qū)）綜合減災(zāi)‘三位一體’創(chuàng)建工作，加強社區(qū)預(yù)警響應(yīng)能力。上述社區(qū)不僅是區(qū)里的樣板，也是全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)。”

正如防災(zāi)科技學院教授楊月巧所言，基層力量如災(zāi)害信息員等還肩負著災(zāi)后“小算盤”的角色。隨著遠安縣降雨強度逐漸減弱，溢洪水深逐漸回落，洪水威脅逐漸消退，方海兵和其他基層干部一樣，在災(zāi)后會對重點區(qū)域后續(xù)風險進行排查，對農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等受災(zāi)情況進行詳細統(tǒng)計，報告給當?shù)胤擂k。

如何對基層的執(zhí)行情況進行閉環(huán)管理？據(jù)悉，北京延慶區(qū)大莊科鄉(xiāng)設(shè)立的紀檢監(jiān)察組主要負責在防汛、防火等應(yīng)急預(yù)警、響應(yīng)期間，開展在崗督導(dǎo)檢查、資金和物資分配監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)問題并及時糾正、落實整改等工作，確保責任制預(yù)案的落實、領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮等。

實踐困惑亟需探索解決

從此前的各類暴雨災(zāi)害預(yù)警及調(diào)查中，劉傳正發(fā)現(xiàn)暴雨預(yù)警等級確定與調(diào)整既要具有科學性、權(quán)威性，也要考慮社會影響的實時性、滯后性，還存在暴雨紅色預(yù)警叫應(yīng)機制有待健全、響應(yīng)行動要求需要細化等問題。他建議，要明確、細化“超標應(yīng)急”的具體要求和特殊情景下的應(yīng)急處置授權(quán)；針對不同區(qū)域的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村，分類提出應(yīng)急處置和轉(zhuǎn)移撤離的暴雨量級、淹沒水深、流速、風險地段、淹沒對象，強化防災(zāi)減災(zāi)和避讓應(yīng)急空間建設(shè)，打通預(yù)報預(yù)警到應(yīng)急行動的法規(guī)、制度通道；各地在制定應(yīng)急預(yù)案時，要考慮要多元化、綜合化、齊全化、實用化，明確不同等級的應(yīng)急處置要求。

國家自然災(zāi)害防治研究院研究員王中根補充道，過度預(yù)警、多重預(yù)警等問題，會對基層應(yīng)急管理人員造成諸多困擾。面對極端、非常規(guī)降水等災(zāi)種情況，各地需要進一步修訂應(yīng)急預(yù)案，真正觸達基層、普通公眾，不斷提升預(yù)警后的應(yīng)急響應(yīng)能力。

在實際的預(yù)警響應(yīng)中，接受采訪的基層人員曾遇到更為復(fù)雜的轉(zhuǎn)移群眾的情況。

不少基層受訪者有過這樣的經(jīng)歷：在自然災(zāi)害預(yù)警響應(yīng)過程中，基層告知群眾緊急避險轉(zhuǎn)移，群眾因各種原因執(zhí)意不離開而受傷。在這個過程中，基層是否需要負行政或者法律責任？中國政法大學教授林鴻潮認為，對于這樣的情況基層是不負相關(guān)責任的，因為目前的法律法規(guī)沒有賦予緊急轉(zhuǎn)移的強制執(zhí)行權(quán)。

不少基層受訪者擔憂，勸說后群眾一直不轉(zhuǎn)移，只好采用背、抱等方式強制轉(zhuǎn)移。那么這個過程中，他們是否需要負責任？林鴻潮進一步解釋，在法律上，勸離后基層人員的責任已結(jié)束，如果擔心群眾安危，采用強行的抱、背等方式轉(zhuǎn)移群眾，可用無因管理來解釋其行為。如果在強制轉(zhuǎn)移的過程中，群眾受到了意外傷害，需要根據(jù)具體情形進行判斷。比如基層人員的行為在當時情形下屬于一種可以考慮的必要措施，造成損失不需要負責；如果基層人員的行為超過必要限度造成損失，需要由個人對群眾進行損失賠償。

2016年9月28日17點28分許，受臺風“鲇魚”影響，浙江省麗水市遂昌縣北界鎮(zhèn)蘇村上村自然村發(fā)生山體滑坡。災(zāi)害發(fā)生前一天，當?shù)劓?zhèn)政府就開始進村勸說村民撤離，當天組織轉(zhuǎn)移15人，但更多人依舊選擇留在自己的家里。事故發(fā)生后，失聯(lián)的20個人中，有一人是多次前來勸說村民撤離的干部。在這些個別極端案例中， 群眾是否要負法律責任？

林鴻潮認為，按照程序，基層干部勸說群眾轉(zhuǎn)移避險，已經(jīng)履行了職責義務(wù)，在這樣的情況下再次勸說屬于額外履行職責，遇到了險情，群眾是不需要負責任的。這樣的情況屬于因公殉職或者因公負傷，具體與當?shù)匾?guī)定有關(guān)，后續(xù)的撫恤保障等按照法律關(guān)系進行處理。

正如劉傳正所言，“一千個人眼中有一千個哈姆雷特”，各地在探索自然災(zāi)害預(yù)警基層管理體系時，需結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，發(fā)揮最前沿的城鄉(xiāng)社區(qū)負責人、群測群防員、應(yīng)急工作隊、志愿者等人員的合力，根據(jù)預(yù)警發(fā)布的地域、時段和級別指揮部署、預(yù)防準備、快速響應(yīng)處置。

（鐘邵媚、徐傳中對本文亦有貢獻）

關(guān)鍵詞：